Lexique pour mieux comprendre la reorganisation de l'Etat

Décentralisation et déconcentration

Par Georges Henry Pascal (Le Nouvelliste, 21 novembre 2006)

Les définitions mêmes de ces notions permettent de mieux comprendre les enjeux de la réforme de l'organisation administrative Haïtienne, oeuvre toujours recommencée qui alterne politique de décentralisation et politique de déconcentration.

Décentralisation

Le terme de décentralisation englobe une variété de concepts. Généralement c'est le transfert d'autorité de responsabilité de fonctions multiples, de l'administration centrale, vers les organisations gouvernementales subordonnées ou quasi autonomes et/ou vers le secteur privé. Aujourd'hui, il est nécessaire d'analyser soigneusement la portée de la décentralisation avant d'entreprendre la réorganisation des systèmes financiers administratifs ou de prestation de services. On doit distinguer ses multiples aspects parce qu'ils ont des caractéristiques, des conséquences administratives et des conditions de réussite différentes. La décentralisation permet la gestion des besoins et des intérêts qui sont d'ordre local plutôt que national.

Les types de décentralisation

Il y a plusieurs types de décentralisation, la décentralisation politique, administrative, la décentralisation des finances et la décentralisation du marché.

Il y a un chevauchement de sens de ces termes, mais les définitions précises importent moins qu'une approche globale de la question. Ces différents types de décentralisation peuvent revêtir plusieurs formes dans différents pays au sein d'un même pays ou d'une même secteur.

La décentralisation politique

Cette décentralisation vise à conférer aux citoyens ou à leurs élus plus de pouvoirs de décision. Elle est souvent liée au pluralisme politique et au gouvernement représentatif mais elle peut soutenir la démocratisation en donnant aux citoyens ou à leurs élus plus d'influence dans la formation et l'exécution de la politique d'une administration. Les partisans de la décentralisation politique se basent sur l'hypothèse que les décisions prises avec une plus grande participation des administrés sont bien fondées et répondent mieux aux besoins des intérêts divers de la société que celles prises uniquement par les autorités politiques au niveau central. En plus, on suppose que la décentralisation politique permet aux citoyens de mieux connaître les élus locaux et permet aux élus de mieux connaître les besoins et les aspirations de leurs électeurs.

La décentralisation politique nécessite souvent des réformes constitutionnelles ou statuaires, le renforcement de la législature et l'encouragement de groupes d'intérêts publics.

La décentralisation administrative

La Décentralisation administrative vise à refaire la répartition, à différents échelons de gouvernement, de responsabilités et de ressources financières, pour assurer les fournitures de services publics. C'est le transfert de responsabilité de la planification, du financement et de la gestion liée à certaines fonctions du gouvernement central et de ses organes vers des unités d'administrations sur le terrain, des cellules ou niveaux subalternes de l'administration, des autorités publiques semi-autonomes, et des municipalités.

Les trois principales formes de décentralisation administrative

La déconcentration, la délégation et la dévolution ont chacune des caractéristiques différentes.


La déconcentration

Elle est souvent considérée comme la forme la plus faible de la décentralisation et plus fréquemment utilisée dans les pays à gouvernement UNITAIRE, refait une répartition de pouvoirs de décision, de responsabilités financières et de gestion entre les différents échelons du gouvernement central. La déconcentration peut être simplement le transfert de responsabilités du gouvernement central à des fonctionnaires qui travaillent dans les départements, communes ou régions, ou bien elle peut être la création d'une administration sur le terrain dotée d'un pouvoir fort, ou encore une entité administrative locale sous la supervision de ministères (délégations départementales, directions départementales).

La délégation du Pouvoir

La délégation de pouvoir est une forme plus poussée de la décentralisation. Par la délégation, le gouvernement central transfert le processus de prise de décision et d'administration vers des organisations semi autonomes qui, en dernier lieu ressort, doivent lui rendre des comptes.

Le gouvernement délègue des responsabilités lorsqu'il crée des services chargés de l'alimentation en eau potable, des transports, de l'Education, des unités spéciales chargées de l'exécution des projets. Généralement, ces organisations ont beaucoup de pouvoir discrétionnaire quant aux prises de décisions. Elles peuvent être exemptées de contraintes aux quelles sont soumises les fonctionnaires ordinaires et peuvent se faire payer directement par les usagers de services.

La dévolution

La dévolution est une troisième (3ème)forme de décentralisation. Lorsque le gouvernement délègue les fonctions, il transfert les pouvoirs de décision, l'autorité en matière de finances et de gestion vers des unités d'administrations locales avec statut de municipalité. Généralement, la dévolution s'opère en transférant les responsabilités pour la fourniture de services aux municipalités qui élisent leurs propres maires et conseils, perçoivent leurs propres impôts, et jouissent du pouvoir de prendre des décisions d'investissements. Dans un système décentralisé par dévolution, les administrations locales ont des limites géographiques précises et juridiquement reconnues à l'intérieur desquelles elles exercent leur autorité et leurs fonctions publiques. C'est cette forme de décentralisation qui sou tend la plupart des décentralisations politiques.

La décentralisation des Finances

La responsabilité des finances est une composante fondamentale de la décentralisation. Pour que les administrations locales et les organisations privés puissent exercer de manière efficace les fonctions administratives décentralisées, elles doivent disposer de revenus d'un niveau adéquat provenant soit de source locale, soit d'un transfert du gouvernement central, de même qu'elles doivent avoir le pouvoir de décision concernant les dépenses. Pour les collectivités territoriales la décentralisation des finances peut impliquer :

a) Autofinancement ou recouvrement des coûts en faisant payer les usagers pour les services fournis

b) Cofinancement ou arrangement, de coproduction par lesquels les usagers participent à la fourniture de services de l'infrastructure par des contributions financières ou de main d'oeuvre

c) Augmentation des recettes locales par les taxes sur les propriétés ou sur les ventes ou encore par les impôts indirects

d) Transfert inter administrations qui envoient une portion des recettes générales des impôts perçus par le gouvernement central vers les administrations locales pour des besoins généraux ou spécifiques

e) Autorisations aux municipalités d'emprunter et mobilisation de ressources du gouvernement central ou local (moyennant de cautions)

En Haïti, les administrations locales ou les unités de l'administration centrale ont le pouvoir de prélever des impôts mais leur recettes fiscales sont si peu et leur dépendance des subventions du gouvernement central si forte qu'aucune tentative n'est faite pour exercer ce pouvoir.

La décentralisation économique ou décentralisation du marché

Les formes de décentralisation les plus complètes, du point de vue de gouvernement sont la privatisation et la dérégulation car elles transfèrent les responsabilités des fonctions administratives du secteur public au secteur privé. La privatisation et la dérégulation sont, généralement, mais pas toujours, accompagnés de libéralisation économique et de politique de développement du marché. Celles permettent que des fonctions qui relevaient primordialement ou exclusivement du gouvernement sont exercées par le secteur privé, les associations volontaires privées et d'autres organisations non gouvernementales.

La privatisation

La privatisation dans son application, peut d'un côté, être une politique de laisser-faire et de l'autre, l'encouragement de partenariats entre le public et le privé, pour la fourniture de services ou la réalisation de projets infrastructure, par exemple la privatisation peut comprendre les points suivants :

1- L'autorisation pour les entreprises privées à exercer des fonctions qui, auparavant, étaient monopolisées par le gouvernement.

2- La sous-traitance de la fourniture ou l'administration des services ou des infrastructures publiques à des entreprises commerciales : pour cela il y a un nombre de manières dont les fonctions peuvent être organisées et il existe beaucoup d'exemples au sein du secteur public et des organisations institutionnelles à caractère public privé, surtout dans le domaine de l'infrastructure.

3- Le financement des programmes du secteur public grâce au marché des capitaux (avec des règles ou mesures adéquates pour éviter les situations où le gouvernement central endosse les risques de l'emprunts) et permettre aux organisations privées d'y participer.

4- Le transfert des responsabilités de la fourniture des services du secteur public au secteur privé grâce au désinvestissement.

La dérégulation

La dérégulation réduit les contraintes juridiques de la participation du privé dans la fourniture de services ou permet la concurrence entre fournisseurs privés de services qui, auparavant, étaient fournis par le gouvernement ou par des monopoles réglementés. Ces dernières années, la privatisation et la dérégulation sont devenues des solutions intéressantes pour certains pays en développement par exemple en Haïti nous citons : la Minoterie, le Ciment d'Haïti, très bientôt la Téléco, Ed'H, la Camep, Office des Postes d'Haïti, APN, AAN, Semanah, ONA, OAVCT, OFNAC, la régulation du secteur des transports routiers (Autobus, Taxi, mini-bus, moto etc.)

Les administrations locales procèdent aussi à la privatisation en accordant la fourniture ou la direction des services aux sous-traitants. Choisir la forme de décentralisation la plus appropriée. Lorsque les conditions sont bonnes, toutes les formes de décentralisation peuvent jouer des rôles importants dans l'augmentation de la participation des citoyens dans les activités politiques, économiques et sociales du pays.

Là où elle fonctionne efficacement, la décentralisation contribue à atténuer les goulots d'étranglement dans les prises de décisions, ces derniers étant souvent causés par la planification centrale et le contrôle d'importantes activités économiques et sociales du gouvernement central. La décentralisation peut aider à réduire des procédures bureaucratiques complexes et à accroître l'attention des officiels sur les conditions des besoins locaux.

De plus, la décentralisation peut aider l'exécutif à atteindre un plus grand nombre de collectivités à servir ; permettre une plus grande représentation politiques des divers groupes politiques, ethnique, religieux et culturels dans le processus des prises de décisions ; libérer les hauts responsables des tâches de routine afin qu'ils puissent se concentrer sur les politiques de fond.

Dans notre pays, la décentralisation peut, rendre plus efficace la coordination des programmes nationaux, étatiques régionaux et locaux et peut créer de meilleures possibilités de participation des citoyens dans les prises de décision.

En permettant l'expérimentation locale la décentralisation peut mener à des programmes plus créatifs, plus innovateurs et plus sensibles aux besoins locaux. Elle peut aussi accroître la stabilité politique et l'unité nationale en permettant aux citoyens de mieux contrôler les programmes publics au niveau local.

Mais la décentralisation n'est pas une panacée et elle a ses inconvénients. Elle peut ne pas être efficace tout le temps, surtout pour les services standardisés et routiniers. Elle peut causer la perte d'économies d'échelle et le contrôle du gouvernement de maigres ressources financières. Une faible capacité administrative ou technique au niveau local peut entraîner une baisse d'efficacité et en rendement de la fourniture de service.

Dans certains communes du pays. Il se peut que les responsabilités administratives soient transférées à des niveaux locaux sans ressources financières adéquates, rendant ainsi plus difficile une répartition ou une fourniture équitable des services. La décentralisation peut, parfois, rendre plus difficile une répartition ou une fourniture équitable des services. La décentralisation peut, parfois, rendre plus complexe la coordination des politiques nationales et faire en sorte que les élus locales s'emparent des fonctions. La méfiance entre le secteur public et le secteur privé peut également miner la coopération au niveau local.

Les planificateurs de projet et de programme doivent être capables d'évaluer les forces et les faiblesses des organisations du secteur public et le secteur privé. Avant de faire des plans de décentralisation élaborés, ils doivent évaluer le niveau le plus bas d'administration où des fonctions peuvent être remplies efficacement et, pour des services qui ne doivent pas être fournies par le gouvernement, évaluer les formes de privatisation les plus appropriées. Les planificateurs doivent analyser soigneusement les types de décentralisation existant déjà dans un pays donné pour pouvoir appliquer des politiques sur mesure pour les structures en place.

La centralisation et la décentralisation ne sont pas mutuellement exclusives dans la plupart des pays, il faut un équilibre convenable entre centralisation et décentralisation pour assurer un fonctionnement efficace du gouvernement.

Ce ne sont pas toutes les fonctions qui peuvent ou doivent être financées et gérées d'une manière décentralisée. Même quand les gouvernements décentralisent les fonctions, ils retiennent souvent à leur niveau, les rôles de supervision. Ils doivent créer ou maintenir les conditions qui rendent capable les unités locales d'administrations ou les Organisations non gouvernementales de prendre plus de responsabilités.

Les ministères jouent souvent des rôles cruciaux dans le soutien et la promotion de la décentralisation en élaborant pour elle des politiques et des règlements nationaux appropriés et en renforçant la capacité des institutions locales pour l'exercice de nouvelles fonctions. Le succès de la décentralisation, très souvent, dépend beaucoup de la formation des officiels nationaux et locaux sur la décentralisation..

L'assistance technique est souvent nécessaire aux administrations locales, aux entreprises privées et aux organisations non gouvernementales pour assurer la planification, le financement et l'exécution des fonctions décentralisées.


Georges Henry PASCAL, Ing. Compt
Technicien en Statistique et en
Economie Appliquée.-